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Vers une nouvelle régulation financière ?

18 mars 2010

L’ordonnance n°2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de l’assurance (avec ses décrets d’application, surtout celui-ci) permet-elle de considérer que l’on progresse dans la voie d’une nouvelle régulation financière ? La question est technique. Elle nécessite de rappeler les objectifs de la réforme et l’instrument (une nouvelle autorité de régulation) avant de formuler quelques observations critiques notamment au regard de la doctrine sociale de l’Église.

Sécurité, stabilité et influence

A lire le rapport au Président de la République qui accompagne l’ordonnance, la réforme issue de l’ordonnance poursuit trois objectifs : la sécurité des consommateurs ; la stabilité financière ; l’influence internationale de la France.

Le premier objectif est la sécurité des consommateurs. Les rédacteurs de l’ordonnance considèrent que cette sécurité repose en premier lieu sur le savoir-faire des professionnels mais qu’elle nécessite également une attention croissante et soutenue des autorités de contrôle sur les pratiques de commercialisation.

Le deuxième objectif est la stabilité financière. La réforme prétend ainsi doter la France d’une autorité de supervision capable de surveiller les risques dans l’ensemble du secteur financier. Cependant, ce secteur financier est entendu de manière étroite car il n’intègre pas les marchés financiers qui restent de la compétence de l’autorité des marchés financiers. Toutefois, la coopération des institutions, qui était déjà largement engagée précédemment, sera renforcée par la création d’un pôle commun.

Le troisième objectif est d’assurer l’influence de la France dans les négociations internationales sur la réforme de la régulation financière. L’ACP représentera la France dans les instances internationales de l’assurance et de la banque. Implicitement, on peut penser aussi que la France prétend devenir un modèle pour les réformes en cours au sein de l’UE ou au plan international. C’est prétentieux ; c’est la France !

La création de l’Autorité de contrôle prudentiel

L’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) comprend un collège et une commission des sanctions. Elle sera dirigée par le collège composé notamment de personnalités indépendantes issues des secteurs contrôlés. Ce collège est présidé par le gouverneur de la Banque de France et un vice-président expérimenté dans le domaine de l’assurance.

Bien que la réforme tende avant tout à la fusion des autorités sectorielles, il est évident que la spécificité de la banque ou de l’assurance justifie que les questions propres à chaque secteur soient traitées dans des sous-collèges sectoriels.

L’autorité est dotée de la personnalité juridique. Il ne faut pas se faire d’illusions sur la portée d’une telle reconnaissance. Cependant, cette personnalité juridique accroit l’autonomie de l’autorité dans la mesure où elle pourra agir en justice et disposera de ressources propres. Le collège votera ainsi le budget de l’autorité sur proposition du secrétaire général, dans la limite du produit d’une taxe perçue sur les établissements de crédit et les compagnies d’assurance.

La structure de l’ACP est manifestement inspirée de celle de l’AMF. A la différence de cette dernière qui est une autorité publique indépendante, l’ACP est qualifiée, plus classiquement, d’autorité administrative indépendante.

Ses missions sont fixées par l’article L. 612-1, I du Code monétaire et financier. Recueillant les compétences du Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et du Comité des entreprises d’assurance, l’ACP est désormais chargée de délivrer les agréments nécessaires à l’exercice des activités bancaire et d’assurance. Recueillant les compétences de la Commission bancaire et de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l’ACP est également chargée d’exercer une surveillance permanente de la situation financière et des conditions d’exploitation des établissements entrant dans son champ de compétence. Elle contrôle notamment le respect de leurs exigences de solvabilité. Elle exerce dans ce cadre un pouvoir disciplinaire sur les établissements soumis à son contrôle. Elle doit également veiller au respect par les établissements de la réglementation destinées à assurer la protection de la clientèle.

Elle reçoit ainsi une double mission de contrôle de l’accès à la profession et de supervision de l’activité. Ces deux missions relevaient traditionnellement, en droit français, d’institutions distincte.s La nouvelle autorité est ainsi chargée d’une mission vaste et difficile. En revanche, elle n’a aucun pouvoir réglementaire, ce qui l’a distingue de l’AMF.

Appréciation critique

Cette réforme est sans doute importante. L’introduction de la sécurité des consommateurs parmi les missions de l’ACP est une innovation remarquable. La réforme sera-t-elle suffisante ? Le doute est permis. D’une part, elle est loin d’être achevée. L’ACP est chargée d’un contrôle dit micro prudentiel dans la mesure où il concerne l’activité des établissements et non la surveillance du système financier. Cette première réforme sera complétée par une seconde qui créera un Conseil de régulation financière et du risque systémique. Cette institution aura un rôle au moins aussi important que la nouvelle ACP pour éviter de nouvelles crises en encadrant les comportements des établissements.

D’autre part, la réforme des structures pourra les rendre plus efficaces mais que peut-on attendre d’une réforme si les règles et plus encore l’esprit des règles ne sont pas changés. Dans Caritas in veritate, Benoît XVI affirme fortement que la finance en tant que telle et dans son ensemble doit faire l’objet d’une conversion.

Il faut enfin que la finance en tant que telle, avec ses structures et ses modalités de fonctionnement nécessairement renouvelées après le mauvais usage qui en a été fait et qui a eu des conséquences néfastes sur l’économie réelle, redevienne un instrument visant à une meilleure production de richesses et au développement (Caritas in veritate, n° 65).

Il ne faut pas se contenter de laisser la Charité se développer dans certains secteurs ou comme un correctif aux désordres du libéralisme. Elle doit pénétrer toute l’activité financière afin de lui rendre sa dimension morale.

Les opérateurs financiers doivent redécouvrir le fondement véritablement éthique de leur activité afin de ne pas faire un usage abusif de ces instruments sophistiqués qui peuvent servir à tromper les épargnants (Caritas in veritate, n° 65).

Il est intéressant de relever que Benoît XVI ne condamne pas le profit et la finance mais appelle à la redécouverte de la responsabilité des acteurs financiers. Il faut s’assurer que la finance soit mise au service du développement authentique des personnes. Les institutions nationales seules ne suffisent pas. Il faut développer des institutions européennes (ce qui est en cours) et internationales (cela reste à faire).

Que pourrait-on faire pour améliorer le système ? Il ne faut pas négliger la voie de la réforme des institutions. Il serait ainsi possible d’éviter de laisser les représentants du monde financier dominer au sein des ses institutions. Il pourrait être envisagé d’intégrer des représentants des consommateurs voire des salariés dans ces institutions. Dès lors que la crise est liée à un système de valeur vicié dont la finance est le reflet, il faut travailler sur les valeurs elles-mêmes. Moraliser le capitalisme, et les capitalistes, sans céder au libéralisme afin de remettre l’économie au service de l’homme est sans doute difficile mais cela devient impératif.

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